hdz-logo

Prošlih se dana puno govorilo o Proceduri prekomjernog deficita (iako bi daleko smisleniji i sadržajniji hrvatski prijevod engleskog izraza Excessive Deficit Procedure bio Procedura za sprečavanje prekomjernog deficita) i posljedicama njezina pokretanja za vođenje ekonomske politike u Hrvatskoj.  Za sada Europska komisija još nije službeno objavila prijedlog da se u odnosu na Hrvatsku pokrene ta procedura. Međutim, za sljedeći sastanak Ecofina (Vijeća za ekonomska i financijska pitanja), 15. studenoga, kao moguća je točka dnevnog reda najavljena i rasprava o provođenju Pakta o stabilnosti i rastu. Procedura prekomjernog deficita upravo je korektivni mehanizam Pakta o stabilnosti i rastu pa bi se tom prigodom mogla donijeti i odluka o otvaranju Procedure za Hrvatsku.

Očito je da je Komisija, kad je riječ o Hrvatskoj, puno sporija u predlaganju otvaranja Procedure prekomjernog deficita nego je to bio slučaj u petom krugu proširenja. Peti krug proširenja proveden je 1. svibnja 2004., a Europska komisija je već nakon 12 dana od ulaska  u članstvo objavila izvještaj u kojem je predložila otvaranje Procedure prekomjernog deficita za Mađarsku, Češku, Poljsku i Slovačku. Odlukom Vijeća EU-a iz srpnja iste godine Procedura je i službeno otvorena u odnosu na te države. Jedan od razloga sadašnje „sporosti“ Komisije može biti i nastojanje da se pokretanje Procedure prekomjernog deficita približi novom ciklusu Europskog semestra.

Naime, nakon 2011. godine nadzor nad provođenjem i poštivanjem Pakta o stabilnosti i rastu  provodi se kao sastavni dio Europskog semestra i izvjesno pokretanje Procedure promjernog deficita  u suštini znači da Hrvatska na oštriji način ulazi u proces Europskog semestra nego što bi to bilo slučaj da su naše javne financije u nešto boljem stanju.

Europski je semestar kao mehanizam koordinacije ekonomskih politika između država članica nastao kao reakcija na manjkavosti u toj koordinaciji, a u punoj ih je dubini i širini razotkrila ekonomska kriza. Uslijedila je reforma Pakta o stabilnosti i rastu, ali i pokretanje Europskog semestra kao zaokruženog i objedinjenog procesa koordinacije između ekonomskih politika država članica. Reforma Pakta o stabilnosti i sadržaj Europskog semestra utvrđen je  skupom uredaba i direktiva poznatim pod nazivom six pack (koji je stupio na snagu u prosincu  2011.) i two pack (stupio na snagu u svibnju 2013.). Dodatno, Ugovor o stabilnosti, koordinaciji i upravljanju, tzv. fiscal compact, provodi se paralelno s Europskim semestrom i dodatno osnažuje Pakt o stabilnosti.

Nadzor nad poštivanjem i provođenjem Pakta o stabilnosti postao je tako važna, ali ne i jedina sastavnica  Europskog semestra.  Jasno je da Pakt o stabilnosti i njegova Procedura prekomjernog deficita  u tom kontekstu ima posebnu težinu jer je Pakt o stabilnosti i rastu (zajedno s numeričkim vrijednostima fiskalnog pravila na kojem se temelji minus tri posto deficita i 60 posto javnog duga) definiran Ugovorom o funkcioniranju EU-a. To znači da kršenje Pakta o stabilnosti i rastu (tj. kršenje numeričkih vrijednosti fiskalnog pravila)  s Komisijine točke gledišta predstavlja ne samo ekonomski problem, nego i vrlo težak pravni problem – kršenje Ugovora.  

Europski semestar – sadržaj (1) (2)

Europski je semestar proces koordinacije ekonomskih politika između država članica, ali  i  okvir za osiguranje konzistentnosti između različitih sastavnica nacionalne ekonomske politike. Prvi je ciklus Europskog semestra pokrenut krajem 2011. godine. Bit je Europskog semestra da se njegovim provođenjem ostvaruje puno snažniji i konkretniji utjecaj Europske komisije odnosno EU-a na oblikovanje i vođenje ekonomske politike svake države članice nego je to bio slučaj prije njegova pokretanja. Po svom sadržaju on ipak nije potpuno nov proces jer objedinjuje i osnažuje već prethodno postojeće mehanizme koordinacije u okviru Strategije EU 2020. i Pakta o stabilnosti i rastu. Međutim, osim osnaživanja i preciziranja zahtjeva Pakta o stabilnosti i rastu, Europski semestar uvodi i jedno potpuno novo područje usklađivanja – nadzor nad makroekonomskim neravnotežama i korekciju prekomjernih makroekonomskih neravnoteža.
Tri su temeljna stupa na kojima počiva Europski semestar, a koji su shematski prikazani slikom 1.




Upravo je preispitivanje kvalitete makroekonomskog okruženja kroz preventivno, a zatim i korektivno djelovanje Procedure za sprečavanje makroekonomskih neravnoteža (engl. Macroeconomic Imbalance Procedure)  i najveća novost Europskog semestra.  

Procedura za sprečavanje makroekonomskih neravnoteža zasniva se na sustavu ranog upozorenja koji se sastoji od 11 makroekonomskih pokazatelja (engl. scoreboard). Ovisno o signalima koje o kvaliteti makroekonomskog okruženja proizvodi sustav ranog upozorenja, Komisija procjenjuje u kojim je državama potrebno provesti dubinsku analizu koju zatim sama provodi. Na temelju provedene dubinske analize Komisija procjenjuje dubinu makroekonomskih neravnoteža, javno objavljuje svoju analizu i predlaže eventualno pokretanje korektivnih mehanizama za ispravljanje uočenih makroekonomskih neravnoteža.

I prije pokretanja Europskog semestra države članice bile su dužne poštivati obveze koje su sadržane u prvom i drugom stupu Semestra (Strategija EU 2020. i Pakt o stabilnosti i rast).  Međutim, nije se obraćalo puno pažnje na njihovu međusobnu povezanost ni na unutarnju usklađenost ekonomskih politika (primjerice, nije se posvećivalo previše pozornosti   konzistentnosti ekonomske politike koja je predviđala fiskalnu konsolidaciju, zbog obveza u sklopu Pakta o stabilnosti i rastu, dok je u sklopu ispunjavanja Strategije EU 2020. planirala povećanje ulaganja u obrazovanje, znanost i istraživanje). Europski semestar pokušava to  promijeniti na način da uvodi  precizne rokove  i mehanizme za dijalog država članica i Komisije o svakoj od prethodno navedenih sastavnica Europskog semestra. Cilj je tog dijaloga formuliranje preporuka kojih su se države članice dužne pridržavati u vođenju  fiskalne i ukupne ekonomske politike. U praksi to znači da Europska komisija, u sklopu Europskog semestra, analizira i definira preporuke o ekonomskoj politici (koje formalno usvaja Vijeće EU-a) za sve države članice, a ne samo one u Proceduri prekomjernog deficita. Za one u Proceduri prekomjernog deficita te su preporuke osnažene odlukom o vremenskom horizontu u kojem se mora ukloniti prekomjerni deficit. 

Europski semestar – tijek

Ciklus Europskog semestra počinje krajem studenog (ili u prvim danima prosinca) tekuće godine za iduću godinu objavom dokumenta pod nazivom Izvještaj o gospodarskom rastu (engl. Annual Growth Survey – AGS). Izvještaj o gospodarskom rastu izrađuje Komisija,  na temelju izvještaja država članica o napretku na ostvarivanju Strategije EU 2020. i njime se utvrđuju ekonomski i socijalni prioriteti Unije za nadolazeću godinu.  




Otprilike u isto vrijeme Komisija objavljuje Izvještaj o mehanizmu ranog  upozorenja (engl. Alert Mechanism Report – AMR) koji proizlazi iz očitanja ekonomskih pokazatelja koji čine sustav ranog upozorenja iz Procedure za sprečavanje i korekciju makroekonomskih neravnoteža. U tom se Izvještaju među ostalim predlaže i odabir država članica za koje će Komisija provesti dubinsku analizu njihova makroekonomskog stanja.  

Izvještaj o mehanizmu ranog upozorenja (AMR) usvaja Vijeće EU-a (Vijeće ministara), a Izvještaj o gospodarskom rastu (AGS) Europsko vijeće na proljetnom sastanku tijekom ožujka.

Države članice dužne su dostaviti svoje nacionalne programe reformi i programe stabilnosti/konvergencije tijekom travnja. U tim programima države obrazlažu mjere ekonomske politike koje namjeravaju provesti s ciljem ostvarivanja strategije EU 2020., osiguranja razumne fiskalne pozicije te osiguranja makroekonomske stabilnosti i konkurentnosti. Istodobnim podnošenjem Programa stabilnosti/konvergencije s Nacionalnim programom reformi otvara se mogućnost Komisiji da provjeri konzistentnost fiskalne politike, planiranih strukturnih reformi i drugih mjera ekonomske politike. 

Komisija će tako dostavljene nacionalne dokumente pregledati i ocijeniti te krajem svibnja objaviti specifične preporuke za svaku pojedinu državu članicu koje Europsko vijeće usvaja na sastanku u lipnju. Te specifične preporuke  proizlaze, osim iz  ocjene nacionalnih planova prilagodbe i reformi, i iz rezultata dubinske analize makroekonomskog stanja, koju je u sklopu trećeg stupa Europskog semestra (sprečavanja makroekonomskih neravnoteža) povela sama Komisija (za države kod kojih je potreba za dubinskom analizom utvrđena u Izvještaju o mehanizmu ranog upozorenja, AMR-u).  

Kisela jabuka reformi  

Sve to za Hrvatsku znači da će se od nje očekivati ispunjavanje obveza iz Procedure  prekomjernog deficita, ali na način koji je usklađen i koordiniran s ostalim sastavnicama Europskog semestra.

Sadržaj i zahtjevi Europskog semestra jasno pokazuju da je ekonomski dijalog s Europskom komisijom puno širi od same Procedure prekomjernog deficita. Preporuke Komisije i s njima povezane odluke Vijeća EU-a zahvaćat će područja ekonomsko-političkog odlučivanja vezanog uz fiskalnu politiku (Pakt o stabilnosti i rastu), ali i mjere za osiguranje rasta (Europa 2020.), konkurentnosti, unutarnje i vanjske makroekonomske ravnoteže kao i financijske stabilnosti (Procedura za sprečavanje makroekonomskih neravnoteža).

S druge strane, to znači da će mjere koje Hrvatska bude predlagala i provodila u cilju snižavanja deficita morati na određeni način biti  povezane i usklađene s ostvarivanjem strategije EU 2020., ali i s poboljšanjem ukupne makroekonomske stabilnosti u smislu  smanjivanja eksternih neravnoteža, poboljšanja konkurentnosti i smanjivanja nezaposlenosti.  U idealnom slučaju, ispunjavanje obveza iz Procedure prekomjernog deficita i svih drugih obveza iz Europskog semestra rezultirat će formuliranjem konzistentnog i minimalno trogodišnjeg plana ekonomskih mjera i reformi koje će potaknuti gospodarski oporavak i stabilizirati javne financije.   

Kako Hrvatska u znatnoj mjeri zaostaje u ostvarivanju rezultata predviđenih Strategijom EU 2020. i kako će pokazatelji ranog upozorenja indicirati postojanje i vanjskih i unutarnjih makroekonomskih neravnoteža, može se očekivati da će proces Europskog semestra  biti dodatan okidač i poticaj za strukturne reforme. Bez njih Hrvatska neće moći ostvariti ciljeve predviđene europskim politikama pa nositelji ekonomske politike u Hrvatskoj jednostavno neće imati kuda. Hoće li i u kojoj će mjeri u tom procesu doći do povećanja poreza, pitanje je  strukture konkretnih mjera. Međutim, ono što je ipak prilično izvjesno je da obveze iz Europskog semestra neće biti moguće ispuniti samo pukim povećanjem poreza. Upravo suprotno.

S druge strane, sasvim je drugo pitanje koliko će strukturni potezi nositelja ekonomske politike biti brzi i odlučni. To ipak ovisi o domaćoj političkoj volji i spremnosti da se zagrize kisela jabuka reformi. Naime, iskustva država koje su do sada bile ili trenutno jesu u Proceduri prekomjernog deficita, kao i iskustva iz prethodnih dvaju krugova Europskog semestra, pokazuju da vodeća uloga u oblikovanju i definiranju ekonomskih mjera leži na Vladi. Ne treba očekivati od Komisije da razbija glavu pitanjem koje bi to mjere bile najbolje za Hrvatsku u smislu stabiliziranja proračuna i pokretanja rasta. To je zadatak hrvatske Vlade i njezinih ministarstava. Komisija će davati preporuke, ali te će preporuke biti izrečene makroekonomskim rječnikom, kao što se može vidjeti na primjeru preporuka koje je Vijeće dalo Sloveniji u lipnju ove godine. Sloveniji se, među ostalim, preporučuje da  „…definira, usvoji i provede strukturne mjere konsolidacije koje će postupno smanjiti udjel tekućih rashoda u BDP-u…“ Kako to izvesti odluka je slovenske vlade, ali što god odlučila, očekuje se provedba i rezultati – u smanjivanju deficita i osnaživanju rasta.

Upravo stoga nema bojazni da bi bilo koja hrvatska Vlada mogla izgubiti svoju važnost i ulogu u definiranju fiskalne i ekonomske politike. Upravo suprotno, očekuje se  demonstriranje analitičke i tehničke sposobnosti za vođenje ekonomske politike na razini najrazvijenijih zemalja. Mogu li to hrvatska ministarstva predvođena Ministarstvom financija, doznat ćemo vrlo skoro. 


[1]Detaljan opis sadržaja i tijek Europskog semestra može se naći u Hallerberg, Marzinotto i Wolff (2012.): An Assessment of European Semester, European Parliament; Directorate General for Internal Policies, September 2012, Brussels, dostupno na  http://www.bruegel.org/publications/publication-detail/publication/751-an-assessment-of-the-european-semester/
 
[2]Ocjenu postojeće pozicije Hrvatske u odnosu na relevantne pokazatelje svih triju stupova Europskog semestra može se naći u Dalić: „Europski semestar – utjecaj pristupanja EU na ekonomsku politiku“, 6. zagrebački ekonomski forum, Zaklada Friedrich Ebert, www.fes.hr
 
Izvor: www.banka.hr